今日，《“十三五”旅游业发展规划》（以下简称《规划》）正式发布。《规划》确定了“十三五”时期旅游业发展的总体思路、基本目标、主要任务和保障措施，是未来五年我国旅游业发展的行动纲领和基本遵循。《规划》广纳民智，征求了54个部门意见，合力助推旅游业发展，五大亮点促进全域旅游实现。
据悉，《规划》共分为八章36节，指出在“十三五”期间我国旅游业将呈现消费大众化、需求品质化、竞争国际化、发展全域化和产业现代化的五大发展趋势，并实现旅游经济稳步增长、综合效益显著提升、人民群众更加满意、国际影响力大幅提升的四大目标。
五大亮点：层级、地位变高 首提旅游功能区
《规划》指出，改革开放以来，我国旅游业主要依靠基础旅游要素的发展模式，已不能适应大众旅游新时代的要求。“十三五”时期，必须创新发展理念，转变发展思路，加快由景点旅游发展模式向全域旅游发展模式转变，促进旅游发展阶段演进，实现旅游业发展战略提升。
北京联合大学旅游学院教授李柏文在接受记者采访时表示，此次《规划》以转型升级、提质增效为主题，以推动全域旅游发展为主线，主要有五大亮点。一是《规划》被国务院列入全国重点专项规划中，从行业规划变成国家规划，规划层级、地位变高，是制度层面的亮点；二是把十八届五中全会中“五大发展理念”作为整个规划谋权布局的框架，与五大发展理念高度契合；三是首次把全域旅游作为《规划》的重要理念、重要发展模式、十三五旅游发展重点内容；四是从规划的目标讲，《规划》与“四化”、现代服务业、城市群战略、一带一路充分对接，服务国家战略发展，服务小康社会的建设，与国家大战略对接；五是首次提出旅游功能区的概念，跟现代城市群规划配套，服务城市群的旅游休闲需求和生态绿色发展需求，同时对于主体功能区一些非限制性的绿色利用。
广纳民智、深度融合 征求54部门意见
为适应大众化旅游发展，优化旅游产品结构，创新旅游产品体系，实施“旅游+”战略，推动旅游与城镇化、新型工业化、农业现代化和现代服务业的融合发展，拓展旅游发展新领域，《规划》明确国家旅游局、国家发展改革委、国土资源部、住房城乡建设部、国家林业局、国家海洋局等多家部委共同落实。
国家发改委城市中心学术委秘书长冯奎认为，“《规划》的出台，首先极大地拓展了旅游的边界，从景点旅游到全域旅游，这是旅游界的一场革命。其次会带来许多机遇，《规划》中提出‘旅游+'的发展路径，旅游与各行各业的深度融合，将衍生新产品、新业态。当然，也对旅游界带来诸多挑战。面临全域旅游的大时代，'旅游+'不断深化下去，这需要旅游界从业人员的素质与能力有极大的提高。”
李柏文表示，《规划》充分吸收了各政策的内容，总共征求了54个部门意见。“国家旅游局专门设立了‘献计献策十三五’的窗口，各省市频繁沟通意见、开座谈会。最终出台的《规划》广纳民智，是旅游行业、各部门、民众集体智慧的结晶。”
政策频繁出台 合力促进旅游发展
据了解，今年以来，国家旅游局联合各部门陆续发布了《旅行社条例》、《关于促进自驾车旅居车旅游发展的若干意见》、《关于深化导游体制改革加强导游队伍建设的意见》、《关于大力发展体育旅游的指导意见》、《关于推进中小学生研学旅行的意见》等多个旅游政策类文件，对于这些文件的频繁出台，冯奎说，“总体而言，有利于推动各个部门形成合力，促进旅游的发展；有利于旅游市场的扩大，形成丰富多彩的旅游产品类型；有利于破解制约旅游业发展的一些瓶颈问题，为旅游业发展的铺平道路；也有利于提升旅游业的地位，吸引各类资本投入。最终，促进全域旅游的实现。”
“不过，政策频繁出台也容易给业界带来困惑。”李柏文表示，“主要是因为如果政策落地、细化、执行不到位，就会施行不下去，给人政策不管用的错觉。但目前大多数政策都是满足诉求的，归根结底是从游客利益出发，保障游客安全的，各部门也都在积极为游客、旅游企业谋福利，创造更优质、更科学的政策环境。”
国务院关于印发“十三五”旅游业发展规划的通知
国发〔2016〕70号
各省、自治区、直辖市人民政府，国务院各部委、各直属机构：
现将《“十三五”旅游业发展规划》印发给你们，请认真贯彻执行。
国务院
2016年12月7日
（此件公开发布）
“十三五”旅游业发展规划
为认真贯彻《中华人民共和国国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》，根据《中华人民共和国旅游法》，制定本规划。
第一章 把握机遇 迎接大众旅游新时代
第一节 “十二五”旅游业发展成就
改革开放以来，我国实现了从旅游短缺型国家到旅游大国的历史性跨越。“十二五”期间，旅游业全面融入国家战略体系，走向国民经济建设的前沿，成为国民经济战略性支柱产业。
战略性支柱产业基本形成。2015年，旅游业对国民经济的综合贡献度达到10.8%。国内旅游、入境旅游、出境旅游全面繁荣发展，已成为世界第一大出境旅游客源国和全球第四大入境旅游接待国。旅游业成为社会投资热点和综合性大产业。
综合带动功能全面凸显。“十二五”期间，旅游业对社会就业综合贡献度为10.2%。旅游业成为传播中华传统文化、弘扬社会主义核心价值观的重要渠道，成为生态文明建设的重要力量，并带动大量贫困人口脱贫,绿水青山正在成为金山银山。
现代治理体系初步建立。《中华人民共和国旅游法》公布实施，依法治旅、依法促旅加快推进。建立了国务院旅游工作部际联席会议制度，出台了《国民旅游休闲纲要（2013—2020年）》、《国务院关于促进旅游业改革发展的若干意见》（国发〔2014〕31号）等文件，各地出台了旅游条例等法规制度，形成了以旅游法为核心、政策法规和地方条例为支撑的法律政策体系。
国际地位和影响力大幅提升。出境旅游人数和旅游消费均列世界第一，与世界各国各地区及国际旅游组织的合作不断加强。积极配合国家总体外交战略，举办了中美、中俄、中印、中韩旅游年等具有影响力的旅游交流活动，旅游外交工作格局开始形成。
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专栏1“十二五”旅游规划主要指标完成情况 |
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指标 |
规划目标 |
完成情况 |
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2015年 |
年均增速（%） |
2015年 |
完成程度（%） |
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旅游业总收入（万亿元） |
2.5 |
10 |
4.13 |
165 |
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国内旅游人数 |
（亿人次） |
33 |
10 |
40 |
121 |
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居民出游率（次/人） |
2.3 |
— |
3 |
130 |
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国内旅游收入（万亿元） |
2.1 |
11 |
3.42 |
163 |
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入境旅游人数（亿人次） |
1.32 |
3 |
1.34 |
102 |
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入境过夜旅游人数（万人次） |
5680 |
8 |
5689 |
100 |
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外国人入境旅游人数（万人次） |
2573 |
4.5 |
2599 |
101 |
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旅游外汇收入（亿美元） |
580 |
5 |
1136.5 |
196 |
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出境旅游人数（万人次） |
8800 |
9 |
11700 |
133 |
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直接就业（万人） |
1450 |
4.7 |
2798 |
193 |
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第二节 “十三五”旅游业发展机遇
全面建成小康社会对旅游业发展提出了更高要求，为旅游业发展提供了重大机遇，我国旅游业将迎来新一轮黄金发展期。
全面建成小康社会有利于大众旅游消费持续快速增长。随着全面建成小康社会深入推进，城乡居民收入稳步增长，消费结构加速升级，人民群众健康水平大幅提升，带薪休假制度逐步落实，假日制度不断完善，基础设施条件不断改善，航空、高铁、高速公路等快速发展，旅游消费得到快速释放，为旅游业发展奠定良好基础。
贯彻五大发展理念有利于旅游业成为优势产业。旅游业具有内生的创新引领性、协调带动性、开放互动性、环境友好性、共建共享性，与五大发展理念高度契合。贯彻落实五大发展理念将进一步激发旅游业发展动力和活力，促进旅游业成为新常态下的优势产业。
推进供给侧结构性改革有利于促进旅游业转型升级。供给侧结构性改革将通过市场配置资源和更为有利的产业政策，促进增加有效供给，促进中高端产品开发，优化旅游供给结构，推动旅游业由低水平供需平衡向高水平供需平衡提升。
旅游业被确立为幸福产业有利于优化旅游发展环境。旅游业作为惠民生的重要领域，成为改善民生的重要内容，将推动各级政府更加重视旅游业发展，促进更多的城乡居民参与旅游，带动企业投资旅游，旅游业发展环境将进一步优化。
良好外部环境有利于我国旅游业发展。全球旅游业将持续稳定发展，增速将继续高于世界经济增速。亚太地区旅游业保持强劲增长，全球旅游重心将加速东移，我国旅游业发展处于较为有利的国际环境之中。
“十三五”期间，我国旅游业处于黄金发展期、结构调整期和矛盾凸显期，也面临不少挑战。主要是旅游业发展的体制机制与综合产业和综合执法的要求不相适应，政策环境有待优化；旅游基础设施和公共服务明显滞后，补短板任务艰巨；游客的文明素质和从业人员的整体素质有待提升，市场秩序有待规范等。这些问题要在“十三五”期间重点加以解决。
第三节 “十三五”旅游业发展趋势
“十三五”期间，我国旅游业将呈现以下发展趋势：
消费大众化。随着全面建成小康社会持续推进，旅游已经成为人民群众日常生活的重要组成部分。自助游、自驾游成为主要的出游方式。
需求品质化。人民群众休闲度假需求快速增长，对基础设施、公共服务、生态环境的要求越来越高，对个性化、特色化旅游产品和服务的要求越来越高，旅游需求的品质化和中高端化趋势日益明显。
竞争国际化。各国各地区普遍将发展旅游业作为参与国际市场分工、提升国际竞争力的重要手段，纷纷出台促进旅游业发展的政策措施，推动旅游市场全球化、旅游竞争国际化，竞争领域从争夺客源市场扩大到旅游业发展的各个方面。
发展全域化。以抓点为特征的景点旅游发展模式向区域资源整合、产业融合、共建共享的全域旅游发展模式加速转变，旅游业与农业、林业、水利、工业、科技、文化、体育、健康医疗等产业深度融合。
产业现代化。科学技术、文化创意、经营管理和高端人才对推动旅游业发展的作用日益增大。云计算、物联网、大数据等现代信息技术在旅游业的应用更加广泛。产业体系的现代化成为旅游业发展的必然趋势。
第二章 转型升级 明确旅游业发展新要求
第一节 指导思想
“十三五”旅游业发展的指导思想是：高举中国特色社会主义伟大旗帜，全面贯彻党的十八大和十八届三中、四中、五中、六中全会精神，深入贯彻习近平总书记系列重要讲话精神，落实党中央、国务院决策部署，按照“五位一体”总体布局和“四个全面”战略布局，牢固树立和贯彻落实创新、协调、绿色、开放、共享发展理念，以转型升级、提质增效为主题，以推动全域旅游发展为主线，加快推进供给侧结构性改革，努力建成全面小康型旅游大国，将旅游业培育成经济转型升级重要推动力、生态文明建设重要引领产业、展示国家综合实力的重要载体、打赢脱贫攻坚战的重要生力军，为实现中华民族伟大复兴的中国梦作出重要贡献。
第二节 基本原则
“十三五”旅游业发展要遵循以下原则：
坚持市场主导。发挥市场在资源配置中的决定性作用，遵循旅游市场内在规律，尊重企业的市场主体地位。更好发挥政府作用，营造良好的基础环境、发展环境和公共服务环境。
坚持改革开放。改革体制机制，释放旅游业的发展活力，形成宏观调控有力、微观放宽搞活的发展局面。统筹国际国内两个大局，用好两个市场、两种资源，形成内外联动、相互促进的发展格局。
坚持创新驱动。以创新推动旅游业转型升级，推动旅游业从资源驱动和低水平要素驱动向创新驱动转变,使创新成为旅游业发展的不竭动力。
坚持绿色发展。牢固树立“绿水青山就是金山银山”的理念，将绿色发展贯穿到旅游规划、开发、管理、服务全过程，形成人与自然和谐发展的现代旅游业新格局。
坚持以人为本。把人民群众满意作为旅游业发展的根本目的，通过旅游促进人的全面发展，使旅游业成为提升人民群众品质生活的幸福产业。
第三节 发展目标
“十三五”旅游业发展的主要目标是：
旅游经济稳步增长。城乡居民出游人数年均增长10%左右，旅游总收入年均增长11%以上，旅游直接投资年均增长14%以上。到2020年，旅游市场总规模达到67亿人次，旅游投资总额2万亿元，旅游业总收入达到7万亿元。
综合效益显著提升。旅游业对国民经济的综合贡献度达到12%，对餐饮、住宿、民航、铁路客运业的综合贡献率达到85%以上，年均新增旅游就业人数100万人以上。
人民群众更加满意。“厕所革命”取得显著成效，旅游交通更为便捷，旅游公共服务更加健全，带薪休假制度加快落实，市场秩序显著好转，文明旅游蔚然成风，旅游环境更加优美。
国际影响力大幅提升。入境旅游持续增长，出境旅游健康发展，与旅游业发达国家的差距明显缩小，在全球旅游规则制定和国际旅游事务中的话语权和影响力明显提升。
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专栏2“十三五”期间旅游业发展主要指标 |
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指标 |
2015年实际数 |
2020年规划数 |
年均增速（%） |
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国内旅游人数（亿人次） |
40 |
64 |
9.86 |
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入境旅游人数（亿人次） |
1.34 |
1.50 |
2.28 |
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出境旅游人数（亿人次） |
1.17 |
1.50 |
5.09 |
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旅游业总收入（万亿元） |
4.13 |
7.00 |
11.18 |
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旅游投资规模（万亿元） |
1.01 |
2.00 |
14.65 |
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旅游业综合贡献度（%） |
10.8 |
12.00 |
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第三章 创新驱动 增强旅游业发展新动能
第一节 理念创新 构建发展新模式
改革开放以来，我国旅游业主要依靠景点景区、宾馆饭店等基础旅游要素的发展模式，已经不能适应大众旅游新时代的要求。“十三五”时期，必须创新发展理念，转变发展思路，加快由景点旅游发展模式向全域旅游发展模式转变，促进旅游发展阶段演进，实现旅游业发展战略提升。
围绕全域统筹规划，全域资源整合，全要素综合调动，全社会共治共管、共建共享的目标，在推动综合管理体制改革方面取得新突破；创新规划理念，将全域旅游发展贯彻到城乡建设、土地利用、生态保护等各类规划中，在旅游引领“多规合一”方面取得新突破；补齐短板，加强旅游基础设施建设，在公共服务设施建设方面取得新突破；推进融合发展，丰富旅游供给，形成综合新动能，在推进“旅游+”方面取得新突破；实施旅游扶贫，推进旅游增收富民，在旅游精准扶贫方面取得新突破；规范市场秩序，加强旅游综合执法，在文明旅游方面取得新突破；完善旅游业发展评价考核体系，在健全旅游业统计体系方面取得新突破；保护城乡风貌和自然生态环境，在优化城乡旅游环境方面取得新突破。“十三五”期间，创建500个左右全域旅游示范区。（国家旅游局、国家发展改革委等。责任单位为多个部门的，排在第一位的为牵头单位，下同）
第二节 产品创新 扩大旅游新供给
适应大众化旅游发展，优化旅游产品结构，创新旅游产品体系。
一、推动精品景区建设
全面提升以A级景区为代表的观光旅游产品，着力加强3A级以上景区建设，优化5A级景区布局。重点支持中西部地区观光旅游产品精品化发展。强化A级景区复核和退出机制，实现高等级景区退出机制常态化。（国家旅游局）
二、加快休闲度假产品开发
